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但鄶艷麗不這么看，“像聚龍湖景區(qū)這種跨區(qū)域治理保護(hù)的風(fēng)景名勝區(qū)，編制規(guī)劃不只是縣級政府的責(zé)任，也是上級政府的責(zé)任”。她認(rèn)為，風(fēng)景名勝區(qū)是國家財產(chǎn)，將所有的保護(hù)職責(zé)壓到縣級政府并不合理，“因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)，當(dāng)?shù)匕l(fā)展工業(yè)本就受限，現(xiàn)在要發(fā)展旅游業(yè)，上級政府應(yīng)該通過轉(zhuǎn)移支付等方式對其前期規(guī)劃開發(fā)工作提供必要的支持”。

總規(guī)針對聚龍湖景區(qū)明確了其范圍與規(guī)模，還明確了其景區(qū)特征是 “以高原湖泊為特色”“南姐洛湖泊群為代表性景點(diǎn)”，并點(diǎn)明其主要功能是科學(xué)考察、生態(tài)和文化旅游。

然而，等和麗春拿著這份規(guī)劃找縣林草局備案時，對方卻告知，這份規(guī)劃有問題。為此，縣里多個部門又開了一次會?？h林草局的參會人員否定了縣文旅局編制的這份旅游規(guī)劃，稱要開發(fā)南姐洛，相應(yīng)的規(guī)劃要通過林草部門的評審，但具體該怎么做，和麗春沒有得到明確的答復(fù)。

具體到聚龍湖景區(qū)，鄶艷麗認(rèn)為，三江并流風(fēng)景名勝區(qū)很分散，分布在好幾個州，是我國比較復(fù)雜的跨區(qū)域治理和跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)案例。如果風(fēng)景名勝區(qū)在一個縣內(nèi)，縣政府就可以編制詳規(guī)。但聚龍湖景區(qū)跨了迪慶州的維西、德欽兩個縣，這類跨區(qū)域保護(hù)治理的風(fēng)景名勝區(qū)，必須由上一級政府來組織編制規(guī)劃。

另外，從接下來規(guī)劃編制的實(shí)際情況看，按照2005年批復(fù)實(shí)施的三江并流總規(guī)，聚龍湖景區(qū)的旅游服務(wù)基地設(shè)置在德欽縣城，德欽縣燕門鎮(zhèn)為旅游鎮(zhèn)，茨中、建門為旅游村，總規(guī)中甚至沒有提到維西縣、巴迪鄉(xiāng)和阿尺打嘎村。但現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)橛幸粭l可以上山的廢棄礦道，游客選擇從維西縣巴迪鄉(xiāng)阿尺打嘎村進(jìn)山。

“客觀地說，三江并流和一般的風(fēng)景名勝區(qū)不太一樣，它遠(yuǎn)離城市，非常偏遠(yuǎn)，以自然景觀為主，人文景觀很少。”鄶艷麗分析，當(dāng)年，云南省選擇創(chuàng)建風(fēng)景名勝區(qū)，而不是其他類型的自然保護(hù)地，除了申遺外，也是因?yàn)轱L(fēng)景名勝區(qū)這個“帽子”可以在保護(hù)的基礎(chǔ)上，兼顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

此時，經(jīng)過社交平臺的傳播，南姐洛已經(jīng)成為名副其實(shí)的“網(wǎng)紅秘境”，村民也嘗到了在家門口賺錢的甜頭。阿尺打嘎村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社出面，接下了南姐洛景區(qū)的經(jīng)營，制定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、徒步線路，并統(tǒng)一安排車輛運(yùn)送游客。但情況并沒有因此好轉(zhuǎn)。

身處曾經(jīng)的深度貧困地區(qū)，維西縣此前并無旅游開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，多年來，全縣甚至都沒有一個A級旅游景區(qū)。在這樣的背景下，剛調(diào)任文旅局一年、此前并無文旅經(jīng)驗(yàn)的和麗春，參考一般的旅游開發(fā)路徑，找到北京一家文旅規(guī)劃公司，以75萬元的價格，用了不到半年時間，編制出了一份《南姐洛旅游景區(qū)總體規(guī)劃(2023—2035)》。

云南省林草局保護(hù)地處三級調(diào)研員盧國炬告訴記者，南姐洛70%到80%的面積被劃為一級保護(hù)區(qū)(也即“核心景區(qū)”)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，禁止區(qū)域內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院以及與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無關(guān)的其他建筑物，但可以建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施。

事實(shí)上，一開始維西縣就準(zhǔn)備編制南姐洛景區(qū)的規(guī)劃。畢竟，南姐洛是三江并流風(fēng)景名勝區(qū)十大景區(qū)之一——聚龍湖景區(qū)的一部分，早在1988年8月就戴上了國家級風(fēng)景名勝區(qū)的“帽子”，2003年7月三江并流風(fēng)景名勝區(qū)申遺成功，南姐洛又成為世界自然遺產(chǎn)地的組成部分，不可能隨意開發(fā)經(jīng)營。

迪慶州林草局世遺辦原主任李利民告訴《中國新聞周刊》，在他的任期內(nèi)，德欽、維西兩縣曾一度形成對聚龍湖景區(qū)進(jìn)行共同編制詳規(guī)、開發(fā)的意向。然而，后來因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整等多方面原因，計(jì)劃便擱置了。

當(dāng)時，維西縣文旅局等單位編制了整個聚龍湖景區(qū)的旅游規(guī)劃，將南姐洛的開發(fā)囊括其中。但問題是，聚龍湖景區(qū)北邊的部分位于迪慶州德欽縣，不屬于維西縣。而按照《旅游法》的規(guī)定，維西縣編制的旅游規(guī)劃由縣級政府審批。

但南姐洛所在的聚龍湖景區(qū)的詳規(guī)始終沒有啟動編制。《中國新聞周刊》查詢發(fā)現(xiàn)，三江并流風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的詳規(guī)編制整體滯后。十大景區(qū)內(nèi)，目前僅有梅里雪山景區(qū)、哈巴雪山景區(qū)、麗江老君山景區(qū)完成了詳規(guī)。公開信息顯示，2016年在迪慶州住建局的主持下，千湖山片區(qū)總規(guī)和千湖山景區(qū)詳規(guī)編制工作啟動，但規(guī)劃后續(xù)如何尚不清楚。

事實(shí)上，詳規(guī)缺失不僅僅是聚龍湖景區(qū)或整個三江并流風(fēng)景名勝區(qū)獨(dú)有的問題。2015年，鄶艷麗參與了住建部對國家級風(fēng)景名勝區(qū)的督查執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃缺失是風(fēng)景名勝區(qū)普遍存在的問題。

“規(guī)劃引領(lǐng)不健全，區(qū)域統(tǒng)籌缺失；管理策略不到位，資源保護(hù)受阻；保障設(shè)施不健全，安全隱患突出；原住民生活生產(chǎn)活動對整體景區(qū)的保護(hù)與開發(fā)帶來阻力?！?/p>

2023年11月，在維西縣國土空間規(guī)劃委員會辦公室的組織下，由省、州、縣的旅游、生態(tài)、自然資源、規(guī)劃、水務(wù)、交通等方面組成的專家評審組評審?fù)ㄟ^了這份旅游規(guī)劃。

在中國所有類型的自然保護(hù)地中，風(fēng)景名勝區(qū)的法律法規(guī)是較為健全的。1985年，國務(wù)院就頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。后來，國務(wù)院又對該條例作了全面修訂，并于2006年頒布實(shí)施了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。

維西縣文旅局副局長陶櫟告訴《中國新聞周刊》，編制規(guī)劃時，前述文旅規(guī)劃公司特意請縣文旅局開了保密函，調(diào)取了區(qū)域矢量數(shù)據(jù)，比對了各類保護(hù)地紅線。因此，他們對這一結(jié)果深信不疑。

三江并流世界自然遺產(chǎn)地內(nèi)有9個自然保護(hù)區(qū)和10個風(fēng)景名勝區(qū)，按照《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》，只有遺產(chǎn)地內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)才會被分為核心區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)、緩沖區(qū)，自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)確實(shí)嚴(yán)禁任何單位和個人進(jìn)入。

“三江并流的總規(guī)是在2005年批復(fù)實(shí)施的，距今已經(jīng)快20年了，很顯然已經(jīng)完全不適應(yīng)今天的情況——當(dāng)年劃定的范圍不一定是很科學(xué)的，也沒有現(xiàn)在這種自駕游、徒步游的形式?！眳潜鼗⒄f。

云南省林草局保護(hù)地處三級調(diào)研員盧國炬告訴《中國新聞周刊》，對于詳規(guī)的編制期限，法規(guī)并沒有明確要求。實(shí)踐中，通常按照“成熟一片編制一片”的原則推進(jìn)，由于風(fēng)景名勝區(qū)的投資周期長、回報慢，在沒有客流的情況下盲目開發(fā)，常常會造成浪費(fèi)。

而詳規(guī)，則類似于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的修建性詳規(guī)，在總規(guī)的基礎(chǔ)上，確定基礎(chǔ)設(shè)施、旅游設(shè)施、文化設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目的選址、布局與規(guī)模，并明確建設(shè)用地范圍和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

2024年6月17日，和麗春特意去了一趟昆明，先后拜訪了云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院生態(tài)分院和云南省林草局。他終于弄明白：南姐洛屬于三江并流國家級風(fēng)景名勝區(qū)，需要按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，聘請有資質(zhì)的規(guī)劃單位，編制風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，而并非他們此前做的旅游規(guī)劃。

在實(shí)踐中，當(dāng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)問題難以解決時，一些地方政府常常選擇“單飛”。與聚龍湖景區(qū)橫跨兩縣的情形相似，老窩山景區(qū)也橫跨了迪慶州的維西縣和怒江州的蘭坪縣。2018年，怒江州公示《三江并流國家級風(fēng)景名勝區(qū)老窩山景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃(中南片區(qū))》(征求意見稿)。這份規(guī)劃顯示，怒江州放棄了與迪慶州共同規(guī)劃老窩山片區(qū)的路徑，將該景區(qū)位于怒江州境內(nèi)的中南片區(qū)切出，單獨(dú)規(guī)劃。2021年6月，怒江州投資促進(jìn)局公開的“碧羅雪山景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目”顯示，老窩山景區(qū)(中南片區(qū))的詳規(guī)編制工作已經(jīng)完成。

緊接著，她做了一個更為詳盡的調(diào)查，她發(fā)現(xiàn)，225個國家級風(fēng)景名勝區(qū)中，約25%的風(fēng)景名勝區(qū)沒有經(jīng)批準(zhǔn)的總規(guī)，32%的風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)已經(jīng)失效。詳規(guī)編制的情況更不樂觀，被檢查到的風(fēng)景名勝區(qū)里，30.9%的景區(qū)的詳規(guī)存在問題。平均來看，這些風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，有詳規(guī)的區(qū)域面積僅占建設(shè)區(qū)域面積的46%，也就是說，有超過一半建設(shè)區(qū)域沒有詳規(guī)。

事實(shí)上，根據(jù)國家級風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)規(guī)定，此前確實(shí)是由省、自治區(qū)政府的風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，負(fù)責(zé)組織國家級風(fēng)景名勝區(qū)所在地市、縣政府和風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)等開展規(guī)劃的編制工作。

而無論是風(fēng)景名勝區(qū)的管理職能，還是風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的審批權(quán)，都在2018年機(jī)構(gòu)改革后，由住建部門轉(zhuǎn)隸至林草部門。也就是說，讓文旅局負(fù)責(zé)編制南姐洛的旅游規(guī)劃，點(diǎn)錯了將，也選錯了路徑。

針對當(dāng)前南姐洛的徒步亂象，無論是云南省林草局保護(hù)地處，還是迪慶州林草局保護(hù)地科，在接受《中國新聞周刊》采訪時都表示，南姐洛區(qū)域詳規(guī)的編制，責(zé)任在縣級政府，省、州級主管部門的責(zé)任更偏重指導(dǎo)、督促。

“可以說，一些風(fēng)景名勝區(qū)所在地，也搞不清相關(guān)管理職能是住建部門負(fù)責(zé)還是林草部門負(fù)責(zé)?！蔽幕吐糜尾俊笆奈濉币?guī)劃專家委員會委員、北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎告訴《中國新聞周刊》。

總規(guī)，通常包含風(fēng)景資源評價、生態(tài)資源保護(hù)措施、重大建設(shè)項(xiàng)目布局、開發(fā)利用強(qiáng)度、風(fēng)景名勝區(qū)的功能結(jié)構(gòu)和空間布局、禁止開發(fā)和限制開發(fā)的范圍、游客容量等內(nèi)容。

“2018年，風(fēng)景名勝區(qū)的管理理論上轉(zhuǎn)到了國家林草局，但在這期間，住建部提出了不同的意見，認(rèn)為風(fēng)景名勝區(qū)不僅僅有自然保護(hù)，也有文化保護(hù)，并且得到了國務(wù)院的認(rèn)可，可以把風(fēng)景名勝區(qū)作為一個獨(dú)立的保護(hù)地類型?！眳潜鼗⒄J(rèn)為，目前風(fēng)景名勝區(qū)是雙重領(lǐng)導(dǎo)，住建部門和林草部門對于風(fēng)景名勝區(qū)都有管理權(quán)，都可以進(jìn)行指導(dǎo)，有關(guān)改革需要進(jìn)一步理順。

《中國新聞周刊》在迪慶州采訪期間，獲悉涉及德欽、維西兩縣的行政區(qū)劃調(diào)整方案已經(jīng)確定，為了使德欽縣城不再受嚴(yán)重地質(zhì)災(zāi)害侵?jǐn)_，德欽縣城將整體向南搬遷至維西縣葉枝鎮(zhèn)。這也意味著葉枝鎮(zhèn)北側(cè)原本與德欽交界的巴迪鄉(xiāng)，將整體劃歸德欽縣。

前述文旅規(guī)劃公司編制的《南姐洛旅游景區(qū)總體規(guī)劃(2023—2035)》顯示，從阿尺打嘎村運(yùn)送游客前往徒步游起點(diǎn)的“43道拐”礦道、徒步游起點(diǎn)3號湖、游客集散地，都被標(biāo)注為三江并流世界自然遺產(chǎn)地“核心區(qū)”。在李春梅、和麗春等人看來，一旦被劃為“核心區(qū)”，就意味著不能再進(jìn)人，南姐洛的開發(fā)機(jī)會被徹底鎖死了。

1982年，云南省建委組織省內(nèi)專家成立三江并流風(fēng)景名勝區(qū)資源調(diào)查組，對三江并流區(qū)域做了為期46天的實(shí)地考察，形成了《滇西北“三江并流”風(fēng)景名勝區(qū)資源調(diào)查評估報告》。這是第一部綜合反映三江并流區(qū)域風(fēng)景資源的報告。

由此，南姐洛所屬的聚龍湖景區(qū)將全部落入德欽縣管轄范圍內(nèi)。多位受訪者認(rèn)為，這對南姐洛未來的規(guī)劃開發(fā)是個利好消息。不過，聚龍湖景區(qū)詳規(guī)的編制，還會面臨其他難題。

面對大批涌入的游客，意識到違規(guī)風(fēng)險和安全隱患的維西縣也在抓緊補(bǔ)辦手續(xù)，希望能趕緊編制規(guī)劃，合法合規(guī)開發(fā)南姐洛。和麗春就是在這個時候向縣政府領(lǐng)導(dǎo)打了包票，表示會盡早完成南姐洛旅游規(guī)劃的編制工作。

永乐国际官网平台但少有人知道的是，有統(tǒng)一運(yùn)輸車輛、明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、清晰徒步線路的南姐洛，由于缺乏相關(guān)規(guī)劃，目前并不具備開展旅游活動的條件，甚至稱不上是真正的景區(qū)。

在中國，作為自然保護(hù)地的一種，風(fēng)景名勝區(qū)制度起源于改革開放初期。風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。

云南省林草局世遺辦副主任楊楊告訴《中國新聞周刊》，根據(jù)《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的要求，項(xiàng)目只有成為締約國的法定保護(hù)地，有締約國的法律法規(guī)作為依據(jù)進(jìn)行保護(hù)、管理，才有可能被列為世界遺產(chǎn)。

規(guī)劃雖然沒有過審，但負(fù)責(zé)南姐洛開發(fā)的維西縣開發(fā)投資控股集團(tuán)有限公司(以下簡稱“維西國投”)等已為此投入二百多萬元。為了盡快開發(fā)見到收益，2022年6月在明知沒有規(guī)劃的前提下，維西縣政府還是依據(jù)當(dāng)年云南省發(fā)布的關(guān)于加快旅游業(yè)恢復(fù)發(fā)展的通知，允許維西國投的子公司查布朵嘎旅游公司開展南姐洛徒步旅游。

鄶艷麗認(rèn)為，對于三江并流來說，編制新總規(guī)提供了一個重新審視各方需求與利益的機(jī)會。她建議：“要借這個機(jī)會明確哪些區(qū)域能開發(fā)，哪些區(qū)域不能開發(fā)，要精確地界定范圍，也要將開發(fā)的流程明確告知地方政府。制度設(shè)計(jì)應(yīng)該解決發(fā)展和保護(hù)的矛盾?！?/p>

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院城市規(guī)劃與管理系教授鄶艷麗告訴《中國新聞周刊》，典型的風(fēng)景名勝區(qū)一般緊鄰城市，比如西湖、黃山、瘦西湖、岳陽樓，是為城市提供服務(wù)，鼓勵人們觀賞、體驗(yàn)自然環(huán)境，所以建設(shè)量比較大，過去由建設(shè)部門管理。

事實(shí)上，早在2022年，維西國投剛開始在南姐洛經(jīng)營徒步游時，迪慶州林草局就下達(dá)過工作提醒函，提醒維西縣政府編制風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。但據(jù)和麗春回憶，他負(fù)責(zé)南姐洛規(guī)劃的編制時，也不知道要編制風(fēng)景名勝區(qū)詳規(guī)，縣林草局接手風(fēng)景名勝區(qū)工作的人員對此也不甚了解。

鄶艷麗表示，風(fēng)景名勝區(qū)詳規(guī)是該區(qū)域獲得建設(shè)、經(jīng)營等行政許可的審批依據(jù)。“如果沒有編制，或者(詳細(xì))規(guī)劃本身質(zhì)量不夠、不符合實(shí)際，建設(shè)、經(jīng)營活動就不能獲批?！?/p>

迪慶州林草局保護(hù)地科科長張羽告訴《中國新聞周刊》，總規(guī)里沒有明確聚龍湖景區(qū)內(nèi)可以修建公路，這可能也會為后續(xù)的開發(fā)帶來難題。

但南姐洛屬于遺產(chǎn)地內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)，而不是自然保護(hù)區(qū)。按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)部區(qū)分“核心景區(qū)”和“其他景區(qū)”，并無“核心區(qū)”這一概念。

事實(shí)上，三江并流的總規(guī)在2020年已到期。但此后，出于自然保護(hù)地整合等原因，新的總規(guī)遲遲未啟動編制。盧國炬告訴記者，目前云南省林草局正為新總規(guī)的編制進(jìn)行資金籌措等前期準(zhǔn)備，在新總規(guī)編制完成前，到期總規(guī)仍舊有效，聚龍湖景區(qū)的詳規(guī)依然可依據(jù)到期總規(guī)推進(jìn)。

直到今年4月，云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院生態(tài)分院的專家到維西縣調(diào)研，為幫助和麗春，縣林草局請他也參加了專家座談會。和麗春這才摸到門道。

維西縣對南姐洛的開發(fā)始于2017年。彼時，隱藏在高山峽谷中的南姐洛，已被一些徒步愛好者發(fā)現(xiàn)，并逐漸在徒步圈流傳開來。

此后很長一段時間里，和麗春及負(fù)責(zé)文旅工作的維西縣副縣長李春梅都以為問題出在南姐洛的世界自然遺產(chǎn)保護(hù)地這頂“帽子”上。

按照這一條例，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以規(guī)劃為依據(jù)，積極組織各項(xiàng)設(shè)施的統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)和管理，任何建設(shè)項(xiàng)目，都不能違反規(guī)劃。也就是說，在規(guī)劃獲批之前，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行任何建設(shè)、開發(fā)都是違規(guī)的。